اخبار آنلاین روزنامه ایران (ایران آنلاین) وابسته به موسسه فرهنگی و مطبوعاتی ایران

  • چهارشنبه ۱ بهمن ۱۳۹۹

صلاحیت اساسی دولت در مقررات‌گذاری

صلاحیت اساسی دولت در مقررات‌گذاری
فریدون نهرینی *

نوشتار حاضر نگاهی کوتاه به صلاحیت دولت و یکان یکان ارکان قوه مجریه در قانون اساسی برای مقررات‌گذاری دارد. آنچه این نوشتار کوتاه بر پایه برخی اصول بارز و شفاف قانون اساسی، دنبال می‌کند، نشان دادن وظیفه مقررات‌گذاری منحصراً از سوی مقامات و مراجع درون قوه مجریه و به‌طور کلی دولت در معنای ویژه آن است.


 مقررات‌گذاری مانند تصویب و وضع تصویب‌نامه‌ها، آیین‌نامه‌های اجرایی، بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌های وابسته و مربوط به آن، فقط و فقط و به تناسب در اختیار و صلاحیت رئیس جمهور، هیأت وزیران، کمیسیون‌های متشکل از چند وزیر و هر یک از وزیران است. این قاعده و کارکرد اساسی چنان در اصول متعدد قانون اساسی جا خوش کرده که محلی برای
دو دلی و تردید نمی‌گذارد. شاخص‌ترین آن، اصل‌های 85، 134 و 138 قانون اساسی است که اگر نیک بنگریم آن را با سایر اصول قانون اساسی، برازنده و سازوار خواهیم یافت.

بخش‌بندی کارکرد ارکان حاکمیت در قانون اساسی
نگاهی ساده و گذرا به‌هر یک از فصل‌های قانون اساسی و اصول آن، این صحنه را در برابر چشمانمان می‌نهد که هر یک از ارکان و ستون‌های حاکمیت، دارای نقشی درخور و برازنده برای اجرای کارکردی هستند که به‌منظور رسیدن به‌هدفی روشن و پیدا به‌وجود آمده‌اند. اینان بدون آنکه در کار یکدیگر دخالتی معنادار و مستقیم داشته باشند، هم‌پهلو با یکدیگر به‌سویی می‌روند که کرانه و خاستگاه آن، به‌جای آوردن حقوق مردم و پاسداری از منافع و مصالح ملی کشور است. پس در این راه نباید کارکردی معین به بیش‌از یکی از آنان سپرده شود که افزون بر هم‌پوشانی و صرف هزینه‌های غیر ضرور، باعث ایستایی انجام آن وظیفه گردد. در هر کشوری، برجسته‌ترین قوای آن را قوای سه‌گانه مجریه، مقننه و قضائیه تشکیل می‌دهد و دستگاه‌های حاکمیت و دولت را می‌توان در بدنه هر یک از این قوا دید.
1 – اعمال قوه مجریه از سوی ارکان دولت با تصویب مقررات و اجرای قانون
بدون هرگونه اغراق و گزافه گویی می‌توان بر این باور شد که در هم‌سنجی قوای سه‌گانه با یکدیگر، چه از زاویه شمارش شمارگان و چه از دریچه اندازه کیفی و چگونگی، بیشترین کارکرد حاکمیت بر دوش قوه مجریه نهاده شده است؛ اصول قانون اساسی، خود بهترین گواه در این زمینه است. این قوه، نه تنها به برجسته‌ترین کارکرد خود که اجرای قوانین است، می‌پردازد، خود نیز برای اجرای بهتر و برتر قوانین، مقررات‌گذار است و در همان حال به مانند یک مرجع قضایی و البته باز هم به‌دستور و برای اجرای قانون، نهادهای غیرقضایی اما قضاوتی دایر می‌کند و پای در قلمرو قضاوت می‌گذارد تا در حوزه خود، قوانین و مقررات را بپاید و پاس بدارد.
1– 1- اعمال قوه مجریه از سوی ارکان دولت با تصویب مقررات
قانون اساسی ایران در دو فصل برجسته خود یعنی فصل‌های سوم و پنجم به دو حق اساسی مردم پرداخته است که اولی «حقوق ملت» نام دارد و دیگری «حق حاکمیت ملت و قوای ناشی از آن». قوای برآمده از حق حاکمیت ملت را باید از جمله و بویژه برای تأمین «حقوق ملت» دید. همان‌گونه که برخی از استادان گفته‌اند بایسته است کارکرد اصلی هر یک از قوای سه‌گانه مجریه، مقننه و قضائیه را در پرتو فصل سوم قانون اساسی یعنی «حقوق ملت» ببینیم. صلاحیت اساسی هر یک از قوای سه‌گانه که برخاسته از حق حاکمیت ملت است در اصول 58 (قوه مقننه)، 60 (قوه مجریه) و 61 (قوه قضائیه) قانون اساسی پیش‌بینی شده است و سایر اصول قانون اساسی که تا اندازه‌ای به بخش‌هایی جزئی صلاحیت و اختیارات این قوا پرداخته، در سایه این اصول سه‌گانه گزارش و تفسیر می‌شوند. در این میان، اصل شصتم قانون اساسی جایگاهی ویژه دارد که برابر آن: «اعمال قوه مجریه جز در اموری که در این قانون مستقیماً بر عهده رهبری گذارده شده، از طریق رئیس‌جمهوری و وزرا است.». پس هر آنچه در دایره صلاحیت قوه مجریه قرار می‌گیرد و می‌باید اعمال شود، جز در اموری که به حکم مقرر در قانون اساسی بر عهده رهبری نهاده شده، از سوی رئیس‌جمهوری و هیأت وزیران به اجرا در می‌آید. قلمرو صلاحیت‌ها، کنش‌ها، اختیارات و مسئولیت‌های قوه مجریه در فصل نهم قانون اساسی یعنی اصول 113 تا 151 آن قانون نگاشته شده است. هر آنچه در اصل شصتم قانون اساسی به‌عنوان اعمال قوه مجریه شمرده می‌شود مانند مسئولیت رئیس‌جمهوری در اجرای قانون اساسی، چگونگی انتخاب و گزینش رئیس جمهور، مسئولیت رئیس‌جمهوری در برابر ملت و رهبر و مجلس، امضای عهدنامه‌ها و موافقتنامه‌های بین‌المللی توسط رئیس جمهور، مسئولیت رئیس‌جمهوری در امور برنامه و بودجه و امور اداری و استخدامی کشور، ریاست رئیس‌جمهوری بر هیأت وزیران، اختیار هیأت وزیران در وضع مقررات مانند تصویب‌نامه و آیین‌نامه اجرایی، وظیفه دولت در آموزش نظامی همگانی و مواردی دیگری مانند آن را می‌توان در اصول 113 تا 151 قانون اساسی و برخی دیگر از اصول آن قانون، یافت. همین شیوه را می‌توان درباره دو قوه دیگر یعنی قوه مقننه (اصول 58 و 59 ناظر به فصل ششم قانون اساسی) و قوه قضائیه (اصل 61 ناظر به فصل یازدهم قانون اساسی) نیز شاهد بود.
شاخص‌ترین وظیفه دولت پس‌از آنچه در اصل 113 قانون اساسی به‌عنوان مسئولیت رئیس‌جمهوری در اجرای قانون اساسی و همچنین ریاست بر قوه مجریه نام گرفته، اجرای قوانین مصوب مجلس شورا است. مهم‌ترین اصلی که در این زمینه خودنمایی می‌کند و برخی اصول دیگر را نیز با خود همراه دارد، اصل 138 قانون اساسی است. این اصل نه تنها هیأت‏ وزیران‏ یا هر یک از وزیران‏ را که به موجب قانون، مأمور تدوین‏ آیین نامه‌های‏ اجرایی‏ قوانین‏ می‌شود، موظف به انجام آن می‌شمرد بلکه افزون بر آن به هیأت‏ وزیران‏ حق‏ داده برای‏ انجام‏ وظایف‏ اداری و تأمین‏ اجرای‏ قوانین‏ و تنظیم‏ سازمان‌های‏ اداری نیز‏ به‏ وضع تصویب‌نامه‏ و آیین‌نامه نیز‏ بپردازد. به این موارد باید اختیار هر یک‏ از وزیران‏ را نیز افزود که در حدود وظایف‏ خویش‏ و مصوبات‏ هیأت‏ وزیران، ‏ حق‏ وضع آیین‌نامه‏ و صدور بخشنامه‏ را دارد. قانونگذار قانون اساسی به این میزان نیز بسنده نکرده و به دولت یعنی هیأت وزیران اختیار و حق داده‏، تصویب‏ برخی‏ از امور مربوط به‏ وظایف‏ خود را به‏ کمیسیون‌های‏ متشکل‏ از چند وزیر نیز بسپرد.
اصول 85، 134 و 138 قانون اساسی، کارکرد و وظیفه‌ای را بر عهده و در صلاحیت قانونی قوه مجریه، هیأت وزیران و هر یک از وزیران نهاده که نمی‌توان این وظیفه و کارکرد را در شمار اختیارات و صلاحیت سایر قوا و دیگر ارکان حاکمیت دید؛ «تنظیم و تدوین تصویب‌نامه‌ها، آیین‌نامه، بخشنامه‌ها و به‌طور کلی هر نوع مقررات‌گذاری»، در صلاحیت قانونی و انحصاری قوه مجریه یعنی رئیس‌جمهور، هیأت وزیران و هر یک از وزیران و حتی کمیسیون‌های متشکل از چند وزیر به انتخاب و گزینش هیأت وزیران است.
نگاهی به قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران این حقیقت را روشن می‌سازد که در این قانون، هیچ اصل و نصّی که امکان تصویب آیین‌نامه توسط مسئولان دیگر قوا را مقرر دارد، دیده نمی‌شود. بویژه اصل 170 قانون اساسی نیز که قضات دادگاه‌ها را مکلف ساخته تا از اجرای تصویب‌نامه‌ها و آیین‌نامه‌های دولتی که مخالف با قوانین و مقررات اسلامی یا خارج از حدود اختیارات قوه مجریه است خودداری کنند و آن را قابل ابطال نزد دیوان عدالت اداری دانسته، به همین اعتبار است؛ زیرا قانونگذار اساسی نیز که خود به وضع قانون یاد شده همت گماشته، بخوبی بر این نکته اشراف داشته که مقررات‌گذاری مانند وضع تصویب‌نامه‌ها و آیین‌نامه‌ها فقط در صلاحیت و اختیار ارکان قوه مجریه یعنی رئیس جمهور، هیأت وزیران و هر یک از وزیران است. از همین روی است که در نخستین قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1360 نیز رسیدگی به درخواست ابطال آیین‌نامه‌ها و بخشنامه‌ها و تصمیمات رئیس قوه قضائیه، از صلاحیت هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مستثنی و خارج نشد؛ نه از آن جهت که قوه قضائیه اختیار وضع مقررات دارد و نه حتی از آن حیث که قانونگذار بخواهد رسیدگی به چنین مقرراتی را هم در صلاحیت دیوان عدالت اداری قرار بدهد بلکه از آن روی که در آن زمان نیز فرض تصویب مقررات مزبور از سوی قوه قضائیه را بر اساس قانون اساسی، متصور و ممکن نمی‌دانست. به همین علت، مصوبات قوه قضائیه در شمار موارد در صلاحیت دیوان مزبور نیامد. افسوس که این نگاه درست و ژرف قانونگذار قانون اساسی، در مصوبات پسینی مجلس شورای اسلامی در تصویب قوانین دیوان عدالت اداری در سال‌های 1385 و 1392 پاس داشته نشد و گو این که قوه قضائیه اختیار وضع مقررات دارد، آیین‌نامه‌ها، بخشنامه‌ها و تصمیمات رئیس قوه قضائیه از رسیدگی و پایش دیوان عدالت اداری مصون و در امان ماند (تبصره ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 25/3/1392).
از سوی دیگر، هر آنچه مجلس شورا تصویب می‌کند، قانون نام دارد و در نتیجه، تصویب آیین‌نامه و تصویب‌نامه ذاتاً از صلاحیت و حدود اختیارات مجلس نیز بیرون است. چون همه مصوبات مجلس از ماهیت و عنوان قانون برخوردار هستند حتی اگر به‌گونه‌ای ناظر به قواعد و روش قانونگذاری باشند یا حتی با عنوان آیین‌نامه نیز موسوم و نام‌گذاری گردند. قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی چنین وضعی دارد. بنابراین آنچه باقی می‌ماند صلاحیت قوه مجریه و ارکان آن (مانند هر یک وزارتخانه‌ها) است که مرجع مقررات‌گذار محسوب می‌شود. بر همین پایه، می‌توان افزود که قوای قانونگذاری و مجریه امکان و صلاحیت «اعمال قوه قضائیه» را ندارند و قوای قضائیه و مجریه نیز از توان وضع قانون، بی‌بهره هستند.
1– 2– اعمال قوه مجریه از سوی ارکان دولت با اجرای قانون
اجرای قانون از دیگر کارکردها و وظایف قوه مجریه و به‌طور کلی دولت است. نام‌گذاری قوه مجریه نیز به‌همین علت است. این قوه مجری قانون است و هرآنچه مجلس به تصویب می‌رساند و به او مربوط می‌شود، به اجرا در می‌آورد. شمار در خور توجهی از این قوانین، دستاورد دولت است که آن را در قالب یک لایحه به مجلس می‌سپارد تا جامه قانون به‌تن کند. دولت نه تنها مقررات‌گذار است و به اجرای قانون مصوب مجلس می‌پردازد بلکه افزون بر آن، موجبات وضع یک قانون را نیز خود آماده و فراهم می‌کند؛ تهیه و تقدیم لایحه به مجلس، خود بهترین دلیل و نشان بر این ادعا است (اصل 74 قانون اساسی). به سخنی دیگر قوه مجریه توسط هر یک از ارکان دولت مانند رئیس جمهور، هیأت وزیران و هریک از وزیران، تنها با مقررات‌گذاری و تصویب آیین‌نامه و تصویب‌نامه و بخشنامه به اجرا گذارده نمی‌شود بلکه در کنار و افزون بر آن، در همان راه به‌گونه‌ای اجرا و اعمال می‌شود که شایسته صلاحیت اعطایی به این قوه است. نکته در خور توجه، پیوندی است که میان قانون و مقررات از یک سو و مقررات و اجرای آن از سوی دیگر به‌چشم می‌خورد. قوه مجریه گاه قانون را به‌طور مستقیم و حتی بدون وضع آیین‌نامه به اجرا در می‌آورد، زمانی به حکم قانون و با تصویب مقرراتی مانند تصویب‌نامه یا آیین‌نامه اجرایی، آن را در دستور کار خود قرار می‌دهد و در مواقعی نیز بدون حکم روشن قانون عادی ولی با اختیار برخاسته از اصل 138 قانون اساسی، برای انجام وظایف اداری و تأمین اجرای قوانین و تنظیم سازمان‌های اداری، به وضع مقرراتی نظیر تصویب‌نامه و آیین‌نامه دست می‌زند.
2- چگونگی پایش مقررات مصوب دولت و مراجع آن
مقرراتی که از سوی هریک از مقامات و ارکان دولتی در قالب تصویب‌نامه و آیین‌نامه و بخشنامه به تصویب می‌رسد، برابر قوانین و مقررات موجود، از سوی مقامات و مراجع معینی مورد نظارت قرار می‌گیرد. افزون بر دیوان عدالت اداری و رئیس مجلس شورای اسلامی، دولت به تشخیص خود نیز به این پایش و نظارت همت می‌گمارد تا مصوبات خود را با قانون اساسی و حقوق شهروندی و همچنین قوانین عادی همسو کند یا دست‌کم مغایر با آنها نباشد.
2– 1– پایش اداری و اجرایی مقررات مصوب ارکان قوه مجریه از سوی دولت
چنان که در بخش بالا نیز گفته شد، یکی از مراجع نظارتی و پایشی مصوبات و مقررات دولتی، همان دولت و مراجع صاحب‌نظر آن هستند. برای مثال اگر هیأت وزیران به شیوه‌ای دریابد تصویب‌نامه‌ای که از وضع او گذشته، با قانون اساسی یا یکی از قوانین عادی مخالفت دارد و سازگار نیست، به اصلاح یا حذف و نسخ همه یا بخشی از آن روی می‌آورد. در این میان، معاونت حقوقی رئیس‌جمهوری نقشی بسزا و جایگاهی در خور توجه دارد؛ پایش مقررات دولت از سوی معاونت حقوقی مزبور نه تنها پسینی که پیشینی هم هست. این نظارت و رصد کردن مقررات، حتی درباره لوایح تنظیمی که برای مجلس فرستاده می‌شود تا به شکل قانون در آید نیز اجرا می‌شود. هر آینه معاونت حقوقی رئیس‌جمهوری یا دولت به طریقی از مغایرت و رویارویی مصوبه دولتی با قانون اساسی یا هر یک از قوانین عادی آگاه شود، بی‌درنگ آن را در دستور کار قرار می‌دهد تا سازوار با حکم قانون، بازسازی، ویرایش و پیراسته شود و در صورت لزوم نسخ و از شمار مقررات زدوده گردد.
2-2 پایش قضایی مقررات مصوب دولت از سوی دیوان عدالت اداری
صلاحیت دیوان عدالت اداری برای رسیدگی به اعلام مغایرت مصوبه دولت و هیأت وزیران یا هر یک از وزیران با قانون یا قوانین مجلس، در شمار صلاحیت ذاتی و اصولی آن مرجع قضایی است که هم در اصل 170 قانون اساسی و هم در اصل 173 آن قانون مورد تصریح قانونگذار اساسی قرار گرفته است. بنابراین با تعیین صلاحیت برای این مرجع قضایی، دادن صلاحیت و هرگونه اختیاری به سایر مراجع و مقامات قضایی، اداری و سیاسی، مغایر اصل برجسته اختصاص و انحصار صلاحیت در حقوق عمومی است.
با تشکیل دیوان عدالت اداری که جایگاهی ویژه در قانون اساسی (اصول 170 و 173) دارد، همه مقرراتی که دولت به تصویب می‌رساند، اگر مورد شکایت اشخاص قرار گیرد، چنانچه با قانون اساسی، هر یک از قوانین عادی، معاهدات بین‌المللی که ایران به آن پیوسته و در حکم قانون است (ماده 9 قانون مدنی) یا موازین شرعی مخالفت داشته باشد، در این مرجع ابطال می‌شود (مواد 12، 13، 80، 84، 86، 87 و 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392). درخواست ابطال مصوبه دولتی توسط هر شخصی ممکن است و ذینفع به آن مفهومی که در ماده 17 و بند ب ماده 53 ق.ت.آ.د.د.ع.ا (برای رسیدگی به شکایت از موضوعات مندرج در بندهای سه‌گانه ماده 10 ق.آ.د.د.ع.ا نزد شعب دیوان عدالت اداری) و ماده 2 ق.آ.د.م، آمده در اینجا وجود ندارد؛ بهتر است این گونه گفته شود که در درخواست ابطال مصوبات دولتی مغایر با قانون و شرع، همه اشخاص خواه دولتی و غیر دولتی و آحاد مردم ذینفع هستند. به همین علت نیز نه تنها درخواست کننده آن (بند الف ماده 80 ق.ت.آ.د.د.ع.ا)، بلکه رئیس قوه قضائیه و رئیس دیوان عدالت اداری نیز هرگاه به هر نحو و ترتیبی از مغایرت یک مصوبه با شرع یا قانون یا مصوبه‌ای که وضع آن خارج از اختیار مقام تصویب کننده بوده، مطلع شوند، موظف هستند درخواست ابطال مصوبه مزبور را نزد هیأت عمومی دیوان طرح نمایند (ماده 86 ق.ت.آ.د.د.ع.ا).
2 – 3 – بازنگری مقررات دولتی با هشدار رئیس مجلس شورای اسلامی
افزون بر آنچه در اصول 170 و 173 قانون اساسی برای پایش و نظارت بر مصوبات دولت پیش‌بینی شده، اصول 85  و 138  قانون اساسی نیز مقرر کرده که مصوبات دولت نباید مخالف قوانین و مقررات عمومی کشور باشد؛ بر همین پایه نیز اصول یاد شده، تکلیفی را برای دولت در نظر گرفته که به موجب آن هرگاه مصوبه‌ای را به تصویب می‌رساند آن را ضمن ابلاغ برای اجرا، به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی نیز برساند. چنانچه رئیس مجلس، تصویب‌نامه یا آیین‌نامه دولت یا مصوبه کمیسیون متشکل از چند وزیر را برخلاف‏ قوانین‏ بیابد، آن را با ذکر دلیل‏ برای‏ تجدیدنظر به‏ هیأت‏ وزیران‏ می‌فرستد.
حکم مقرر در اصول 85 و 138 قانون اساسی بیانگر این نکته مهم است که قانونگذار قانون اساسی، نخواسته رئیس مجلس شورای اسلامی را برای پایش و نظارت بر مصوبات دولت از حیث نداشتن مغایرت آن با قوانین و مقررات عمومی کشور، در عرض هیأت عمومی دیوان عدالت اداری قرار بدهد؛ به همین علت نیز تنها دولت و ارکان آن را موظف کرده تا پس از تصویب مقررات یاد شده (مانند اساسنامه‌ها، تصویب‌نامه‌ها، آیین‌نامه‌ها و بخشنامه‌ها)، آن را به اطلاع رئیس مجلس برساند. رساندن مقررات و مصوبات دولتی به اطلاع رئیس مجلس، برای رئیس مجلس حق ابطال و الغای آن را ایجاد نمی‌کند بلکه هرگاه مقام سیاسی یاد شده، آن مصوبات را مغایر قوانین یافت، می‌تواند آن را برای تجدیدنظر در مصوبه مورد نظر، به هیأت وزیران بفرستد.
شورای نگهبان در نظریه تفسیری که در مورد اثر تشخیص رئیس مجلس راجع به اعلام مغایرت مصوبه دولت با قوانین ابراز داشته است، گفته که هیأت وزیران پس از اعلام نظر رئیس مجلس شورای اسلامی مکلف به تجدیدنظر و اصلاح مصوبه خویش است؛ در صورتی که دولت با گذشت مهلت مقرر قانونی، در مصوبه خود، تجدیدنظر نکند و آن را اصلاح ننماید، مصوبه مورد ایراد ملغی‌الاثر می‌شود.
درست است که نظریه شورای نگهبان با قانون نحوه اجرای اصل 85 و 138 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در رابطه با مسئولیت‌های رئیس مجلس شورای اسلامی مصوب 26/10/1368 و الحاق‌های بعدی آن تا سال 1388 همسو است ولی با اصول قانون اساسی سازگار نیست؛ انتظار می‌رفت شورای محترم نگهبان در تفسیر خود به گونه‌ای ابراز نظر می‌کرد که دو مقام و مرجع بر مصوبات قوه مجریه نظارت پیدا نکنند که این خود باعث آشفتگی و پراکندگی در نظام اجرایی می‌شود. از اصول 85 و 138 قانون اساسی به هیچ وجه برنمی‌آید که تشخیص و اعلام نظر رئیس مجلس، دولت و هیأت وزیران را مکلف به اصلاح مصوبه مورد ایراد کند. زیرا اصول یاد شده قانون اساسی تنها واجد این اثر است که در وهله نخست مصوبات دولت برای اطلاع رئیس مجلس برای وی فرستاده می‌شود و دیگر آنکه تشخیص و اعلام تجدیدنظر رئیس مجلس به دولت، تنها جنبه اعلامی و ارشادی دارد. بدین معنی که با اعلام رئیس مجلس، دولت یا هیأت وزیران باید با توجه به دلایل و جهاتی که رئیس مجلس درباره مصوبه دولت ابراز می‌دارد مصوبه مورد ایراد را بازبینی کند و آن را مورد تجدیدنظر و بازنگری قرار بدهد؛ در پایان این بازنگری، اگر دولت به این نتیجه رسید که مصوبه مورد نظر، با قوانین اعلامی رئیس مجلس مغایرت دارد، آن را تغییر می‌دهد و متناسب و سازگار با قانون، مصوبه را اصلاح خواهد کرد در غیر این صورت، مصوبه را دستخوش تحول و دگرگونی نمی‌کند. علت این استدلال آن است که اگر بپذیریم چنان که شورای محترم نگهبان نیز گفته، دولت مکلف به تجدیدنظر و اصلاح مصوبه دولتی است و اگر اصلاح نکند، مصوبه لغو می‌شود، لازم می‌آید که در عرض صلاحیت و اختیار دیوان عدالت اداری، مقام و مرجع دیگری را نیز برای این نظارت و پایش برقرار کنیم که او نیز بتواند مصوبات دولتی را که توسط منتخبان مردم (رئیس‌جمهوری و وزیران مورد اعتماد مجلس) تدوین و تصویب شده، ملغی کند و از اثر بیندازد؛ چنین ترتیبی نه مورد نظر واضعان قانون اساسی بود و نه با منطق پایش مقررات و مصوبات دولتی همگرایی و سازوگاری دارد.
زیرا موجب نااستواری مصوبات دولت و در نتیجه هرج و مرج و پراکندگی در انجام وظایف اجرایی دولت خواهد شد. مهم‌تر از همه و افزون بر آنچه گفته شد، چنین تحلیل و تعبیری از قانون اساسی، با اصل انحصار اختیار و اختصاص صلاحیت ذاتی در حقوق عمومی نیز ناسازگار و ناهمگرا است.
نکته جالب آن است که بدانیم در قانون اساسی سال 1358، رئیس مجلس شورا در اصل 138 قانون اساسی جایی نداشت و مقامی که برابر اصل 126 قانون اساسی سال 1358 به پایش مصوبات دولتی می‌پرداخت، رئیس‌جمهوری بود.
3 اعمال قوه مقننه از سوی مجلس شورا با تصویب قانون
همان طور که در بالا نیز به اشاره و کوتاه سخن گفته شد، اعمال قوه مقننه نیز در پرتو اصل پنجاه و هشتم قانون اساسی  از طریق مجلس شورای اسلامی است و آنچه تصویب می‌کند، پس از طی مراحل قانونی، برای اجرای به دو قوه مجریه و قضائیه سپرده و ابلاغ می‌شود. افزون بر آن، برابر اصل پنجاه و نهم قانون اساسی  نیز در مسائل بسیار مهم اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی، ممکن است اعمال قوه مقننه از راه همه پرسی و مراجعه مستقیم به آرای مردم صورت پذیرد. برای اعمال قوه مقننه از طریق مجلس شورای اسلامی، لازم است به فصل ششم قانون اساسی از اصول 62 تا 99 آن قانون توجه کرد. ناگفته روشن است که مقررات‌گذاری از سوی مجلس شورای اسلامی ممکن نیست؛ مجلس می‌تواند در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسی، قانون وضع کند (اصل هفتاد و یکم قانون اساسی) و هر آنچه مجلس به تصویب می‌رساند، قانون نام دارد. پس تصویب مقررات نیز از شأن و جایگاه این قوه به دور و بیرون است.    
صلاحیت و اختیارات قوه مقننه به گونه‌ای در قانون اساسی ترسیم و بیان شده که در آن میان، مقررات‌گذاری از دایره اختیارات این قوه به لحاظ اختصاص یافتن آن برای انجام امر دیگری که قانونگذاری شمرده می‌شود، بیرون است. زیرا همان‌گونه که گفته شد هر آنچه مجلس شورا تصویب می‌کند، قانون نام دارد و در نتیجه، تصویب آیین‌نامه و تصویب‌نامه ذاتاً از صلاحیت و حدود اختیارات مجلس خارج است. چون همه مصوبات مجلس از ماهیت و عنوان قانون برخوردار هستند؛ حتی اگر به گونه‌ای ناظر به شیوه و روش قانونگذاری باشند یا با عنوان آیین‌نامه نیز موسوم و نامگذاری گردند. قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی به طور دقیق چنین ویژگی دارد.
4 – اِعمال قوه قضائیه از سوی دادگاه‌های دادگستری با صدور رأی
در مورد قوه قضائیه نیز وضع به همین منوال است؛ زیرا شاخص‌ترین نصّ قانونی در این خصوص، اصل 61 قانون اساسی است که مقرر می‌دارد: «اعمال‏ قوه‏ قضائیه‏ به‏ وسیله‏ دادگاه‌های‏ دادگستری‏ است‏ که‏ باید طبق‏ موازین‏ اسلامی‏ تشکیل‏ شود و به‏ حل‏ و فصل‏ دعاوی‏ و حفظ حقوق‏ عمومی‏ و گسترش‏ و اجرای‏ عدالت‏ و اقامه‏ حدود الهی‏ بپردازد.» به عبارت دیگر، تجلیگاه فعالیت و نقش قوه قضائیه که در اصل 61 قانون اساسی با عنوان «اِعمال قوه قضائیه» از آن یاد شده، دادگاه‌های دادگستری است که در کنار حفظ حقوق عمومی، به اختلافات مردم رسیدگی و با صدور حکم، آن را حل و فصل می‌نمایند (ماده 3 قانون آیین دادرسی مدنی). اصول 166 و 167 قانون اساسی نیز در جهت چگونگی اجرای اصل شاخص 61 قانون اساسی است که دادگاه‌ها را موظف و مکلف می‌گرداند آرای خود را متکی و مستند به قانون نمایند و به نحو مستدل حکم دهند. روشن است که مقررات‌گذاری موضوعاً و تخصصاً از اصل 58 قانون اساسی یعنی وظیفه ویژه دادگاه‌ها که دادرسی و صدور حکم برای فصل خصومت است، بیرون است و جایی ندارد. نگاهی به دو اصل مهم 156 و 158 قانون اساسی نیز ما را به همین رهیافت قانونی می‌رساند که همه آنچه در دو اصل اخیر آمده برای رسیدن به نقش و هدف مهمی است که در اصل 61 قانون اساسی، مقرر شده است.
از دو اصل 156 و 158 قانون اساسی که وظایف قوه قضائیه و رئیس آن را شمارش کرده، برنمی‌آید که تصویب آیین‌نامه را بتوان در شمار اختیارات این قوه و سازمان‌های وابسته به آن قرار داد.
 اصول 166 و 167 قانون اساسی نیز در جهت چگونگی اجرای اصل شاخص 61 قانون اساسی است؛ این اصول راهنما ضمن تکلیف به لزوم و بایستگی مستدل و مستند بودن احکام دادگاه‌ها به مواد و اصول قانونی، قضات را آشکارا از استنکاف و خودداری از رسیدگی به دعوا یا امتناع از صدور حکم به بهانه سکوت، نقص، اجمال و یا تعارض قوانین مدونه، بازمی‌دارند. بدین ترتیب «اِعمال قوه قضائیه» که در اصل 61 قانون اساسی توسط دادگاه‌های دادگستری، عملی می‌شود، با توجه به اصول 166 و 167 قانون اساسی متضمن این معنای بارز و روشن است که دادگاه‌های دادگستری فقط به موجب قانون به دعاوی رسیدگی و رأی صادر می‌کنند. در رویه نیز بخشنامه و آیین‌نامه‌های صادره برای دادگاه‌های دادگستری که قوه قضائیه از سوی آن دادگاه‌ها، اِعمال می‌شود و به اجرا در می‌آید، از موقعیت قانونی برخوردار نیست و لازم‌الاتباع تلقی نمی‌شود. ماده 3 و بند 4 ماده 296 قانون آیین دادرسی دادگاه‌های عمومی و انقلاب در امور مدنی مصوب 21/1/1379 و ماده 374 قانون آیین دادرسی کیفری مصوب 4/12/1392 نیز در راستای اصول 166 و 167 قانون اساسی و مقوم همین برداشت و استدلال هستند. اگر چه شورای نگهبان نیز در نظریه تفسیری خود اعلام داشته که رئیس قوه قضائیه می‌تواند در حدود اختیارات مذکور در قانون اساسی، آیین‌نامه وضع کند، ولی ناگفته روشن است که قانون اساسی چنین اختیاری به رئیس قوه قضائیه نداده است و درست در جهت برگردان آن، این صلاحیت و اختیار تنها برای قوه مجریه شناسایی شده است.
 * معاون امور حقوقی دولت معاونت حقوقی رئیس جمهوری و دانشیار دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه تهران



 

کپی